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02/04/2012
A examen, CompraNet y el portal de transparencia del IMSS
Autor: María José Montiel, Marcelina Valdés y Stephanie Zonszein
Los gobiernos utilizan cada vez más las tecnologías de información y comunicación como una herramienta para contratar bienes y servicios. Los dos portales que aquí presentamos son una de las formas de utilizar la tecnología para agilizar y transparentar los procesos de compra, que en México representan aproximadamente 30% del gasto público1 y cerca de 7% del Producto Interno Bruto (PIB).2

El objetivo de este tipo de portales es proveer información sobre las compras públicas. En la medida en que informen a un amplio grupo de la población y lo hagan de una forma accesible, su función será bien lograda. Idealmente este grupo debe incluir tanto al sector público -los funcionarios encargados de las compras-, como al sector privado -los proveedores y ciudadanos interesados; aquéllos que quieren conocer el destino y uso de sus impuestos y los que nos dedicamos a la investigación.

En este artículo comparamos los dos sistemas electrónicos de compras públicas a nivel federal en México, CompraNet (compranet.funcionpublica.gob.mx) y el portal de transparencia del Instituto Mexicano del Seguro Social (compras.imss.gob.mx), con base en dos criterios: uno, la forma como proveen la información, es decir, el diseño de la plataforma; y dos, su alcance o el grupo de usuarios a quienes está dirigido.

El enfoque con el que analizamos estos portales y el lenguaje que empleamos, no es el de expertos en plataformas web, sino el de simples usuarios. A partir de esta comparación proponemos algunos elementos que debería contener un buen portal de compras públicas, así como algunas recomendaciones para mejorarlos.

Portal 1. CompraNet3

Compranet



Portal 2. Portal de Transparencia del IMSS4

IMSS



¿Para qué fueron creados?

Desde su creación en 1998, CompraNet se utiliza como el sistema electrónico oficial en el que todas las entidades y dependencias gubernamentales, por ley, deben emitir convocatorias para adquirir bienes y contratar servicios y obra pública cuando ello involucre recursos federales.

De acuerdo con la Secretaría de la Función Pública (SFP), que ideó el CompraNet, la función de este portal es establecer un canal de comunicación entre proveedores y gobierno. A partir de junio de 2011 se obliga a las dependencias compradoras a ingresar toda la información a la plataforma, sin importar si el esquema de contratación es presencial, mixto o electrónico.5 Actualmente se estima que 41 mil proveedores y contratistas están registrados en el sistema.6

Por su parte, el portal de transparencia del IMSS es una iniciativa que se dio a conocer en noviembre de 2011 y muestra qué, cómo y a quién le compra el Instituto. Este sitio tiene una triple función: comunicar al ciudadano, informar a los proveedores y establecer una interlocución entre las entidades del IMSS, esto es, entre el nivel central y las delegaciones, y entre delegaciones.


La facilidad de acceso está en la forma

Sin perder de vista que las funciones de ambos portales son ligeramente distintas (mientras que la función de CompraNet es obligar a las instituciones a publicar la información de sus compras, el portal del IMSS es una iniciativa propia), el contenido de los dos es similar: en ambos se publican las convocatorias, los ganadores de los concursos, el monto de los contratos y cualquier documento legal que conforma el expediente de la compra.7

Pero, ¿por qué si el fondo es el mismo, en uno es más fácil tener acceso y utilizar la información que en el otro? La respuesta está en la forma: En CompraNet los motores de búsqueda son poco comprensibles y el usuario requiere de información previa, por ejemplo, el número de expediente del evento que está buscando o la abreviatura de la dependencia que publica la oferta. Además deberá tener un conocimiento mínimo sobre las normas de las adquisiciones.

Supongamos que usted quiere saber cuál fue la compra de ácido acetilsalicílico (aspirina, según su nombre comercial) de todas las instituciones de salud del país en 2011. Mediante CompraNet, prácticamente la única forma de lograrlo es conocer el número de expediente de las compras de aspirina de cada una de las dependencias. Si el solicitante quiere incrementar el éxito de su búsqueda, tiene que saber si el evento de compra fue sólo para proveedores nacionales o estuvo abierto a los internacionales. Y si desea regresar a un paso anterior para cambiar algún criterio de búsqueda, lo más probable es que tenga que iniciar de nuevo.

Otra restricción de este sistema es la imposibilidad de extraer análisis estadísticos y/o agregados sobre el comportamiento de las unidades compradoras, sobre todo para conocer qué entidades y dependencias compran más y con qué método lo hacen.8

En contraste, en el portal del IMSS los motores de búsqueda son más accesibles, aun cuando el cibernauta no conozca específicamente lo que quiere buscar y sea la primera vez que lo utiliza. Además, la información se presenta de forma interactiva, primero en forma agregada y después en la forma más desagregada posible.

El portal incluye el gasto por rubro (bienes, servicios y obra pública), los métodos de adjudicación, monto de las compras centrales y delegacionales, información sobre los proveedores del IMSS y datos sobre los productos más comprados. Siguiendo con el ejemplo de la aspirina, si en el portal del IMSS el usuario introduce la palabra “ácido acetilsalicílico” en el buscador, se despliega toda la información (al menos, el monto y el proveedor) de las compras realizadas en los últimos tres años por el nivel central y/o sus delegaciones. Además, siempre puede volver a tus búsquedas anteriores.

En resumen, el acceso y el uso de CompraNet es complejo, y requiere capacitación para consultarlo. Esto tiene implicaciones sobre el alcance de esta herramienta, pues CompraNet es accesible únicamente para proveedores y funcionarios que saben usarlo, cuando idealmente debería también transparentar a la ciudadanía qué compra el gobierno y cómo lo hace. En cambio, el diseño del portal de transparencia del IMSS está dirigido tanto a los proveedores, como a funcionarios y ciudadanos.


Algunas limitaciones

Estos portales también comparten algunas limitaciones. Por ejemplo, en ambos casos la información no es descargable en un formato explotable (xls, csv, dta), por lo que no se puede utilizar como un insumo para la investigación. Además, los dos carecen de suficientes datos históricos. En CompraNet, la información disponible se restringe a los eventos registrados desde agosto de 2010 (en la versión 5.0 de la plataforma).9 Esto significa que no hay una serie histórica de lo que han comprado las entidades y dependencias en años anteriores. En el portal del IMSS existen datos de 2009-2011. Por lo tanto, hay un vacío de información en los dos sitios, y ésta sólo se puede obtener a través de solicitudes de información al IFAI.10 Cabe señalar que en el caso del portal del IMSS, una de las principales debilidades es que su continuidad depende de la voluntad de la siguiente administración.

Si CompraNet adoptara la interfaz y el diseño del portal de transparencia del IMSS, y se modificara para resolver los vacíos que hemos mencionado, tendríamos uno de los mejores portales de compras públicas a nivel internacional. Podría estar a la altura de portales como el de Singapur (http://www.egov.gov.sg/) o el de Chile (http://www.chilecompra.cl/), considerados entre los más completos y funcionales.

Este cambio permitiría que la información de las compras públicas de todas las dependencias gubernamentales fuera accesible tanto para los ciudadanos, como para los proveedores y funcionarios públicos. El acceso a los ciudadanos, promovería la transparencia y la rendición de cuentas, más allá de lo que exige la Ley Federal de Transparencia, y permitiría realizar investigación.

En el caso de los proveedores, CompraNet les ayudaría a conocer la cartera de compras del gobierno para planear con anticipación su producción y presentar sus ofertas. Por otra parte, en la medida en que este portal sea más fácil de usar, es probable que progresivamente más entidades y dependencias lo utilicen para llevar a cabo sus contrataciones de forma 100% electrónica. Esto generaría dos beneficios: el primero es que se reduciría el tiempo que los proveedores deben dedicar para estar presentes en los eventos licitatorios, y el segundo es que se eliminaría el contacto directo entre proveedores y autoridades, que es una de las condiciones que pueden propiciar los actos de corrupción.

Por lo que respecta a los funcionarios, esta herramienta serviría para comprar de forma estratégica y lograr mejores condiciones, ya que podrían conocer y comparar los precios, proveedores y condiciones de compra de todas las otras dependencias del gobierno. A su vez, esta información facilitaría que las dependencias transitaran a un escenario en el que la práctica común sea comprar en conjunto y tener una agencia coordinadora de las compras. Con información más completa, se toman mejores decisiones.

En suma, mejorar el diseño de CompraNet, incorporando las ventajas del portal del IMSS, podría fomentar la transparencia y la rendición de cuentas, generar un banco de información explotable para la investigación y brindar más y mejor información a los funcionarios para que logren mejores condiciones de compra. Como consecuencia, transformar CompraNet puede hacer que las compras públicas sean más eficientes, lo que se traduciría en la obtención de mayor valor por el dinero de los ciudadanos y mejores servicios para ellos.



María José Montiel (mariajose.montiel@imco.org.mx), Marcelina Valdés (marcelina.valdes@imco.org.mx) y Stephanie Zonszein (stephanie.zonszein@imco.org.mx) son investigadoras en el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO).

  1. Comisión Federal de Competencia (CFC), con base en el Informe de actividades de la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), 2009.

  2. Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), con base en cifras del INEGI (2009). Según estos datos, en 2009 las compras públicas representaban aproximadamente 6.8% del PIB, siendo la composición de este gasto el siguiente: gobierno federal sin contar paraestatales, 216 mil millones de pesos; PEMEX, CFE/LFC, ISSSTE e IMSS, 478 mil millones de de pesos; gobiernos estatales, 190 mil millones de pesos.

  3. Obtenido de:
    https://compranet.funcionpublica.gob.mx/esop/toolkit/opportunity/opportunityList.do?
    reset=true&resetstored=true&oppList=CURRENT&userAct=changeLangIndex&
    language=es_MX#fh


  4. Obtenido de: http://compras.imss.gob.mx/

  5. Un esquema presencial implica que los proveedores se presenten físicamente (en un lugar y hora determinados con antelación) para realizar sus propuestas, abrir las ofertas y esperar el fallo de la licitación. En un esquema electrónico los proveedores suben sus propuestas al portal de CompraNet y observan la apertura de las ofertas y el fallo por el mismo portal. Un esquema mixto es una mezcla entre el presencial y el electrónico. De esta manera, los proveedores pueden entregar sus propuestas a través del portal, pero la apertura de ofertas y el fallo de la licitación es presencial, por ejemplo.

  6. Secretaría de la Función Pública (SFP), Quinto informe de labores 2010-2011.

  7. Mientras que en CompraNet el registro es una parte del proceso, el portal del IMSS tiene una función más bien informativa, pues los datos y estadísticas ahí publicados corresponden a procesos de contratación que necesariamente deben registrarse en el sistema CompraNet.

  8. El método de compra refiere a si se realizó una licitación pública (o concurso abierto) o se compró a través de invitación restringida o adjudicación directa (procesos menos competidos de compra, comparado con una licitación pública). Además, podríamos conocer si el concurso está abierto a proveedores internacionales o si se realiza a través de un proceso electrónico.

  9. Al cambiar la plataforma de CompraNet 3.0 a la nueva versión 5.0, no se integró la información anterior a 2011. Aunque el portal de CompraNet 3.0 señala que dicha información sigue disponible para consulta, ésta no es accesible.

  10. Según información de la Unidad de Política de Contrataciones Públicas de la SFP, la información histórica de CompraNet será puesta a disposición del público en un portal de transparencia que se está elaborando para este propósito.
 
 
 
 
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3 comentario(s) 
 
Guillermo mtz | 02/05/2012 17:36:00
Manual
Excelente articulo. Di con este articulo al buscar en google algo parecido a un manual de uso para el proveedor.. me imagino que Jesús es proveedor. Bueno, la verdad en mi opinión falta que hagan del sistema algo mas amigable, fácil de comprender, le falta algun canal de youtube con videos explicativos, manuales, mas promoción para incentivar su uso... porque la verdad entre ma s le investigo, mas me frustra. Saludos y que esten excelente.
Usuario Compranet | 26/04/2012 18:58:37
REspuesta a Jesus Lopez
Sr. Jesus, tambien lei atento sus comentarios y me parecen coherentes y sobre todo entendibles si es que usted no tuvo una formación oficial del sistema.
El sistema es configurado de acuerdo a la normatividad (ley de adquisiciones) por lo tanto son los candados que pone esta la que hace que los procesos sean mucho o poco agiles.
Por otro lado, 1.- en las busquedas son filtros que usted coloca para poder buscar el servicio /producto que ofrece. No hay nada mas facil que buscarlo en base al catalogo CUCOP (que esta en compranet) y asi se evita el buscar por dependencia/terminologia/ubicacion geografica. REcuerde que del otro lado existe un comprador que solicita (de acuerdo a su criterio) sus productos y servicios.
2.-Las UC no es que suban informacion a su conveniencia, es como se las solicite el sistema y a su vez esta configuracion es de acuerdo a la normatividad, el sistema lo qiue garantiza es que queda registrado cualquier movimineot que el comprador realice, asi que si el comprador comenta que subio informacion y usted no la ve (alguien miente) uno porque no lo hizo y otro porque no la vio/encontro.
3. las UC deben certificarse en el 80% de un exament para poder tener un usuario de compranet y asi poder utilizarlo, con esto SFP asegura hasta cierto punto que los usuarios compradores tengan conocimientos de la herramienta. Otra cosas es cumplir con la normatividad en los procesos de compra que obviamente las 2 partes deben de cumplir al 100% si usted no falla no se adjudica, y si el hace algo mal se levanta el proceso correspondiente, y cabe mencionar que usted es el que tiene la posicion mas comoda, porque al final no es adjudicado, pero el comprador puede ser deshabilidado de sus funciones por no seguir las reglas.
4.- SFP no ha obilgado que sea todo electronicmanete al 100% debido a que como todo debe haber un tiempo de adaptacion, sin embargo no desespere que ya estan en eso.. y los procesos presenciales tienden a desaparecer.

Si usted habla a la funcion publica con gusto le asesoraran, por ejemplo para que cambie el idioma de su usuario ya que compranet esta traducido en 4 "idiomas" Español España, Ingles, Frances y Español MX (que es el que cuenta con la terminologia normativa mexicana)

Saludos.

y animo con l uso de la herramienta.
Jesus López | 12/04/2012 18:19:40
Análisis Superficial
Estimables Investigadoras:
Leí con mucho interés su análisis.
Me parece que se han enfocado preferentemente a la información histórica y estadística - que desde luego tiene mucha importancia - sin embargo hay una serie de deficiencias profundas, particularmente en la Plataforma CompraNet 5 que no abordaron.

Quiero mencionar únicamente 4 a fin de que quizá en un siguiente análisis puedan tomar en cuenta:

1.- Desde el punto de vista del usuario, el portal carece de criterios de búsqueda, esto lo mencionan Uds. para el caso de los históricos, sin embargo para el día a día, para la búsqueda confiable, que una pyme debe realizar, resulta imposible captar nuevas oportunidades.
2.- Las Unidades de Compra tienen la facultad de subir y/o bajar información del portal a su gusto y conveniencia, así como a indicar la fecha en la que "supuestamente" anexaron esta información, lo cual ha propiciado "ocultamiento" de información para las empresas que desean participar.
3. Para "Certificarse" las Unidades de Compra requieren aprobar un examen con el 80% de aciertos, me pregunto ¿Qué pasa con el otro 20% de errores?... El licitante, si no presenta su licitación con el 100% de los elementos, es descalificado.
4. Cuando es enviada una propuesta electrónicamente, lo que en teoría beneficia a la transparencia, es potestativo de la Unidad de Compra definir si la acepta o no, bajo cualquier pretexto, al inconformarnos ante la SFP, ésta nos respondió que la Unidad de Compra era la única instancia para definir si la propuesta era válida o no, me pregunto entonces, ¿Cómo es posible que la SFP lance una Plataforma si no va a hacerse responsable de su buen manejo?

Podría seguirles comentando una gran cantidad de errores y omisiones, pero creo que con estos elementos podrán Uds. deducir la gran cantidad de irregularidades - de buena y mala fe- que se suscitan en esta Plataforma y su escasa contribución a la transparencia.

Por último, sería de gran importancia el conocer la licitación, sus bases y los criterios de adjudicación que emitió la SFP para adjudicar este proyecto a una empresa española, ya que parte de la confusión que provoca proviene de un desconocimiento de la nomenclatura que usa y que no se ajusta a las Leyes de Adquisiciones ni a la de Obra Pública.

Atentamente
Jesús López
 
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