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05/12/2011
Regulación y política de competencia en telecomunicaciones, 21 años después
Autor: Salvador Apodaca Sarabia
Conocer a fondo la apertura al proceso de competencia y libre concurrencia y su evolución en las telecomunicaciones es importante para identificar las dificultades que lo han afectado y explorar posibles soluciones. En México, esta experiencia comenzó en 1990, cuando se privatizó Telmex y se emitió el Reglamento de Telecomunicaciones.

De entonces a la fecha (1990-2011, que en este artículo denominaremos El Periodo) se emitieron y reformaron las leyes federales de Competencia Económica y de Telecomunicaciones (LFCE y LFT, respectivamente), así como reglamentos y otras regulaciones relacionados con dichas leyes.

En la apertura, promoción y protección del proceso de competencia y libre concurrencia en las telecomunicaciones (en adelante, Proceso) destacan los siguientes avances:

  1. Han aumentado los competidores en mercados finales y algunos de servicios intermedios.

  2. Los precios reales de los servicios finales han disminuido.

  3. Servicios que tenían una presencia menor han ganado una enorme importancia.

  4. Se han diversificado las opciones a los usuarios.

Esto ha ocurrido a pesar de los elevados niveles de concentración en los servicios locales y de televisión restringida, y de una interconexión e interoperabilidad afectada por deficiencias originadas por los concesionarios y la ineficaz aplicación de la regulación.

Los avances se deben a la entrada de nuevos competidores impulsada por el nuevo marco normativo. Pero este factor tiene sus límites y enfrenta importantes obstáculos. A partir de ahora, los buenos resultados dependerán de acciones regulatorias y de competencia (más complejas y sujetas a conflictos) que incidan con mayor eficacia en cuestiones medulares de la nueva industria de telecomunicaciones surgida durante El Periodo.

En el presente artículo veremos cómo contribuye la regulación sectorial al funcionamiento eficiente de los mercados de telecomunicaciones, a la luz de los criterios de competencia económica.


Formación de estructuras pro-competitivas

a. La concesión de las redes públicas (RPT), pero no de sus servicios, posibilita que los concesionarios de estas redes compitan en la prestación de cualquier servicio que, técnicamente, puedan ofrecer. Esta medida, y la posibilidad de que las comercializadoras participen en los mercados sin ser concesionarias, son básicas para facilitar la convergencia y/o promover El Proceso, según sea el caso.

Desafortunadamente, la aplicación de esta medida ha sido desigual e incluso contraria a la LFT. Ejemplo de ello son los múltiples obstáculos enfrentados por Nextel para prestar servicios locales, las contrariedades en la instrumentación del Acuerdo de Convergencia de Servicios Fijos de Telefonía Local y Televisión y/o Audio Restringidos..., y las condiciones restrictivas que impone el Reglamento para la Comercialización de Servicios de Telecomunicaciones de Larga Distancia... a los permisionarios de esta actividad.

Las complicaciones para autorizar el empleo del espectro radioeléctrico en usos distintos a los señalados en el título de concesión y el pago de derechos adicionales por este motivo también han constituido un freno importante para la convergencia y El Proceso.

Hace apenas unos años (2008-2009) se estableció en las nuevas concesiones que el espectro puede emplearse para prestar cualquier servicio previsto en el Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias, siempre que lo permitan la infraestructura y tecnología de la red en cuestión. Es importante que esta facilidad se extienda a las concesiones anteriores y no sea disminuida por la capacidad "creativa" gubernamental o los intereses privados.


b. La no exclusividad en la cobertura y los servicios de las RPT reconoce que, en las condiciones técnicas y económicas actuales, la regulación sustentada en el monopolio natural debe dar paso una legislación orientada a la libre concurrencia. Esta apertura al Proceso ha enfrentado, particularmente, la oposición de los concesionarios de TV restringida por cable. Ante ello la reacción de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes fue contradictoria: por un lado, otorgó y defendió las segundas concesiones, para más tarde (2005) proponer, sin éxito, reformas al reglamento de TV restringida que condicionaban artificialmente la entrada de competidores en redes cableadas.

La oposición a las segundas concesiones de estas redes, y, por tanto, al Proceso, persiste hasta la fecha. Sin embargo, la reciente entrada de la marca Dish ha despertado la competencia en TV restringida, pero aún queda mucho por hacer.

La alternativa de que los operadores locales presten el servicio anterior, está seriamente limitada por la cobertura de sus redes (salvo en el caso de Telmex) , así como por desventajas en su acceso a contenidos y/o la indefinida aplicación asimétrica del Acuerdo de Convergencia. La superación de estos obstáculos provocaría efectos muy positivos para el Proceso, la convergencia y los servicios de banda ancha.


c. La prevención de concentraciones anticompetitivas es indispensable para evitar retrocesos en las nuevas estructuras de mercado. Las disposiciones en esta materia -contenidas en la LFT- establecen criterios de revisión preventivos que refuerzan los establecidos en la LFCE y aprovechan la especialización de la Comisión Federal de Competencia (CFC). Aunque existen cuestionamientos sobre la autorización de algunas concentraciones y/o sobre el cumplimiento de las condiciones impuestas, se puede afirmar que, en términos generales, el ejercicio de esta función ha protegido la competencia sin perjuicio de las eficiencias asociadas a estas transacciones.


d. La aplicación de medidas que permitan a los usuarios cambiar de proveedor con la mayor libertad y los menores costos de transacción son esenciales para evitar restricciones estructurales al Proceso.

El establecimiento temprano de la portabilidad de números hubiera facilitado la entrada y el crecimiento de los entonces nuevos competidores en servicios locales fijos y móviles. Sin duda, la portabilidad es uno de los factores que han impulsado la competencia en servicios de voz, entre las plataformas de telefonía fija y televisión por cable. Cabe reconocer el impulso dado por la CFC para establecer esta facilidad.

Sin la presuscripción, la apertura a la competencia en larga distancia (LD) hubiera sido imposible. Desafortunadamente nunca se aplicó la selección por marcación del operador de larga distancia, prevista en las reglas de este servicio, pues esta medida hubiera contribuido a intensificar la competencia.

En la práctica, la obligación de presuscripción pasó de una regulación general a una regulación asimétrica, aplicable solamente a las redes locales de Telmex. Mantener esta política es un asunto cuestionable por dos razones: 1) en las circunstancias actuales la competencia no sería afectada si se eliminan las excepciones a la presuscripción y se aplica la selección de operador LD por marcación; 2) si la presuscripción ya no contribuye a la competencia en LD, entonces debe eliminarse para evitar costos innecesarios.

La selección del operador de LD por marcación y la diversidad de oferentes en los números 900 depende del arreglo de convenios de facturación entre operadores. Tanto la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) como la CFC deberían ser más activas en promover su realización.


Eliminación de barreras a la entrada

a. La política de licitación de espectro instrumentada entre 1996 y 1998 contribuyó a facilitar la entrada a los mercados de telecomunicaciones. Destacan la programación de licitaciones de frecuencias -orientada a impulsar la competencia en los mercados más  concentrados -, los caps -establecidos para evitar la  acumulación anticompetitiva del recurso- y la aplicación de licitaciones simultáneas ascendentes -para promover la competencia eficiente por el  espectro licitado.

Sin embargo, las licitaciones han perdido eficacia como mecanismos de mercado, al reducir la contraprestación más a un pago por obtener el Título de concesión que por el uso del espectro que ampara, e incluir caps y concursos que disminuyen o limitan artificialmente la competencia.

La experiencia indica que, al menos desde 2009, es necesario: 1) sustituir los caps por una aplicación rigurosa del "úselo o piérdalo", 2) volver a la contraprestación ganadora de la concesión como único pago en la vida de la concesión, y 3) diseñar los concursos en función de los requerimiento mínimos de espectro que impone la tecnología y de coberturas que permitan la participación del mayor número de interesados nacionales y regionales. Para facilitar la participación de éstos últimos, es necesario incluir el roaming obligatorio que, en esencia, es una forma de interconexión.

El concesionamiento de espectro para proveer capacidad para enlaces punto a punto (instrumentada en 1997), y su deficiente regulación, han derivado en la monopolización y escasez artificial de este recurso, aún cuando la posibilidad de multiplicar el uso de estas frecuencias en una misma área lo hace prácticamente ilimitado. Para remediar esto, es necesario que el regulador actúe con rigor en la aplicación de medidas que separen la oferta de dichos enlaces del servicio de provisión de capacidad; que haga efectivo el cumplimiento de la contabilidad separada, e impida que la oferta de capacidad se ate a la prestación de servicios de telecomunicaciones, particularmente de tales enlaces.


b. El costo del cambio y diversificación de los usos del espectro constituye una limitación al Proceso y a la convergencia. Las medidas administrativas y legales que generan este problema se han prestado a maniobras legales tendientes a desplazar o impedir la entrada de competidores. Esto, aunado a la falta de una política de rescate de frecuencias (cuyo diseño debe dar certidumbre y ser neutral a la competencia), generan conductas oportunistas contrarias al Proceso e impiden un mayor dinamismo y eficiencia en el uso del espectro. Se requiere una nueva visión gubernamental para solucionar estos aspectos.


c. La conectividad entre redes es indispensable para contar con un sistema de telecomunicaciones integrado por competidores independientes entre sí. La interconexión eficiente contribuye a nivelar el terreno entre concesionarios nuevos y establecidos, grandes y pequeños; condición que es necesaria para el Proceso. A pesar de su importancia, su tratamiento ha adolecido de insuficiente análisis e inconsistencias, así como de distorsiones propiciadas por intereses de los operadores.

Los desacuerdos generalizados en interconexión y la sistemática intervención del regulador, revelan que los mercados correspondientes no han facilitado los convenios voluntarios ni la competencia en precios de estos servicios. Así, la competencia y la libertad de precios son generalmente inexistentes e inoperantes, respectivamente.

Por otra parte, la regulación del agente con poder sustancial de mercado requiere de procedimientos previos complejos y dilatados a cargo de la CFC que es necesario agilizar  así como de una instrumentación informada, práctica y no distorsionante;  sin esto último, la regulación será contraproducente.

Los fracasos en ese sentido, aunados a la inexperiencia, han propiciado medidas simplistas de regulación asimétrica que contravienen la LFT e  ignoran el análisis de competencia y su aplicación en la desagregación de las RPT . Tal es el caso del Plan Fundamental de Interconexión e Interoperabilidad, el cual permite determinar rápidamente -pero sin rigor analítico- el concesionario a regular.

La regulación de la interconexión es un asunto toral que requiere un enfoque multidisciplinario, por personas experimentadas, especializadas y blindadas contra las presiones de la industria. La experiencia en nuestro país indica que es necesario diseñar mecanismos y estructuras de mercado que: 1) neutralicen los efectos anticompetitivos de "El que llama paga"; 2) resuelvan las distorsiones que implica el servicio universal a costa de un agente económico, y 3) disminuyan sustancialmente el problema de información asimétrica que afecta al regulador, entre otros. Asimismo, es indispensable revisar periódicamente las condiciones de competencia en estos mercados; determinar en cuáles y a quién(es) es indispensable aplicar una regulación asimétrica, así como su diferenciación, según la posición de los concesionarios de que se trate . En cualquier caso, siempre debe buscarse una alternativa que sustituya o minimice la intervención del regulador -mediante un rediseño de mercados y/o su operación- para facilitar el Proceso.


Hacia un servicio universal

La LFT establece que: 1) el gobierno federal procurará el servicio universal (cobertura social y rural de RPT) mediante programas que podrán ser ejecutados por cualquier concesionario, y 2) el operador que sea el único prestador de un servicio en una localidad no podrá interrumpirlo unilateralmente. A la fecha, dichos programas se limitan prácticamente a las localidades donde no existen obligaciones de cobertura. El servicio obligatorio a localidades pequeñas y poco rentables solo está previsto en el título de concesión de Telmex.

La falta de tales programas en las localidades menos atractivas, cubiertas obligatoriamente por Telmex en razón de su título de concesión, explica el monopolio de esta empresa en las mismas. Esta obligación causa una regulación de tarifas de servicios finales e intermedios afectada por distorsiones y subsidios cruzados.

La permanencia de este problema genera una situación inestable que afecta "dos frentes": 1) Telmex verá disminuida su capacidad para cumplir esta obligación en la medida que se intensifique la competencia en las zonas más rentables, y 2) sus competidores continuarán en desventaja para prestar servicios de larga distancia hacia las áreas poco rentables cubiertas por Telmex.

Por otra parte, los programas al amparo del fondo de cobertura social adolecen de múltiples deficiencias, limitaciones y falta de incentivos a la competencia.

Una solución eficiente requiere de políticas de subsidios que abran al Proceso las localidades poco rentables (bajo la modalidad de competencia por los mercados) incluidas las cubiertas por Telmex en términos de su concesión.


Competencia y regulación

La LFCE aplica a todas las áreas de la actividad económica, incluidas las telecomunicaciones a través de dos vertientes principales: 1) corrección y prevención de prácticas y concentraciones monopólicas y 2) promoción de un marco regulatorio procompetitivo. Algunas medidas incluidas en la primera vertiente no son adecuadas para resolver las restricciones al Proceso en mercados de recursos esenciales (situación que se presenta en algunos servicios de telecomunicaciones intermedios y en otras industrias de redes). En estos casos, el enfoque de la LFT es más efectivo. Por ejemplo:

  • La determinación y corrección de la negativa de trato, discriminación, depredación y elevación de costo de competidores bajo el enfoque de la regla de la razón y la aplicación de medidas ex-post previstas en la LFCE, suelen ser tardías, parciales y distorsionantes.

  • Las obligaciones per se en interconexión e interoperabilidad -establecidas en la LFT- resultan más eficientes que la prohibición de la negativa de trato y la obstaculización del proceso productivo previstos en la LFCE. En cuanto a la discriminación y depredación, la LFT carece de criterios precisos para definirlas, lo cual debe resolverse.

Las medidas comprendidas en la segunda vertiente (por ejemplo: opinar sobre políticas y legislación) son adecuadas, pero el diseño y aprobación de estructuras, políticas y legislación de industrias y mercados es una función de Estado que trasciende a las autoridades regulatorias y de competencia. Esto requiere de una intervención más amplia y sistemática del poder legislativo, inscrita en un proceso democrático que refleje las necesidades, preferencias y objetivos de la sociedad, mismos que pueden no coincidir con la(s) corriente(s) en boga o la visión de la autoridad de competencia y los reguladores.

En este contexto, la instrumentación de la segunda vertiente precisa de una institución verdaderamente autónoma sujeta a revisión del poder lejislativo e integrada por un cuerpo colegiado aprobado por dicho poder, que aglutine conocimientos y experiencia en la interface mercado/estructura industrial/papel económico del Estado, y tenga autoridad para arbitrar entre las autoridades de competencia y regulación.

Una autoridad con estas características podría evaluar con mayor equilibrio el marco regulatorio en ambas materias y el desempeño de los mercados. También podría evaluar la aplicación de medidas administrativas desde un punto que responda a los legítimos intereses político-económicos de la sociedad. Además, sería un auxiliar técnico importante de los poderes Legislativo y Judicial.



Salvador Apodaca Sarabia es Presidente de Consultores en Regulación de Redes Asociados, S.C., s.apodaca@crr-a.com
 
 
 
 
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